BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN:
¿CUÁL ES EL MODELO A SEGUIR?
Fernando Silva Abanto1
La confluencia de la culminación del super ciclo de precios de las materias primas y su estrecha relación con el proceso de desaceleración económica y el frustrado proceso de descentralización hacen necesaria revisar la eficiencia de las políticas implementadas y su aporte al crecimiento económico alcanzado.
Un primer aspecto a tomar en consideración es el conjunto de políticas económicas implementadas y como estas han contribuido al crecimiento económico de estos veinticinco últimos años.
Se puede sintetizar que la función de estabilización es la que ha servido de sostén en la gestión de las políticas públicas implementadas desde los noventa, así como también la función de asignación que precisa los niveles de intervención del Estado en actividades empresariales de acuerdo al principio de subsidiariedad. En un segundo nivel se ubica la política regulatoria y finalmente la política distributiva concentra la atención de la presente gestión gubernamental y representa el desafío para una efectiva equidad (Cuadro 1).
El mencionado desarrollo institucional en lo económico se tradujo en adecuados esquemas organizacionales y gerencia que nos permitieron contar con capacidades de gestión y obtener los reconocidos resultados económicos y sociales: crecimiento sostenido y reducción de pobreza (Cuadro 2).
Sin embargo, se debe diferenciar el aporte de la descentralización al crecimiento económico y si las políticas económicas se potenciaron o no con un modelo de Estado descentralizado puesto que parte del debate es si éstas son más eficientes o no de acuerdo a la organización del Estado, es decir, en un Estado centralizado o descentralizado.
Los indicadores de la década del 2000 hacia adelante nos dicen que el crecimiento del PBI ha sido sostenido producto de las innovaciones de política incorporadas en las diferentes funciones antes mencionadas, donde la
Fernando Silva Abanto1
La confluencia de la culminación del super ciclo de precios de las materias primas y su estrecha relación con el proceso de desaceleración económica y el frustrado proceso de descentralización hacen necesaria revisar la eficiencia de las políticas implementadas y su aporte al crecimiento económico alcanzado.
Un primer aspecto a tomar en consideración es el conjunto de políticas económicas implementadas y como estas han contribuido al crecimiento económico de estos veinticinco últimos años.
Se puede sintetizar que la función de estabilización es la que ha servido de sostén en la gestión de las políticas públicas implementadas desde los noventa, así como también la función de asignación que precisa los niveles de intervención del Estado en actividades empresariales de acuerdo al principio de subsidiariedad. En un segundo nivel se ubica la política regulatoria y finalmente la política distributiva concentra la atención de la presente gestión gubernamental y representa el desafío para una efectiva equidad (Cuadro 1).
El mencionado desarrollo institucional en lo económico se tradujo en adecuados esquemas organizacionales y gerencia que nos permitieron contar con capacidades de gestión y obtener los reconocidos resultados económicos y sociales: crecimiento sostenido y reducción de pobreza (Cuadro 2).
Sin embargo, se debe diferenciar el aporte de la descentralización al crecimiento económico y si las políticas económicas se potenciaron o no con un modelo de Estado descentralizado puesto que parte del debate es si éstas son más eficientes o no de acuerdo a la organización del Estado, es decir, en un Estado centralizado o descentralizado.
Los indicadores de la década del 2000 hacia adelante nos dicen que el crecimiento del PBI ha sido sostenido producto de las innovaciones de política incorporadas en las diferentes funciones antes mencionadas, donde la
1 A ser publicado en la revista El Economista-Universidad Nacional de Cajamarca
inversión privada ha contribuido a la reducción de la pobreza de una forma
importante.
Si bien estos indicadores nos brindan información de la eficiencia de política económica implementada, se requiere otro grupo de indicadores para identificar el impacto de la política de descentralización y para ello revisamos el protagonismo de Lima en los indicadores socio económicos (Cuadro 3).
Tal como se puede observar Lima sigue concentrando un protagonismo importante en los principales indicadores económicos, de allí que la revisión de la política descentralizadora tiene que contemplarse en las diferentes dimensiones que se la ha gestionado2.
Debilidades del proceso de descentralización - Descentralización Política-Social
Un primer elemento a evaluar es la eficiencia del esquema de representatividad adoptado por el modelo de descentralización, es decir, con la elección de los ahora gobernadores regionales y los alcaldes se gestiona el estado descentralizadamente puesto que estos tienen autonomía política, económica y administrativa.
Para efectivizar la distribución del poder, inherente a la descentralización, se creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND) con rango ministerial para agilizar la transferencia de funciones y competencias del nivel central hacia los gobiernos regionales y locales.
En esta dimensión se concentra la responsabilidad del estancamiento de este proceso. Por un lado, el CND ha sido desactivado y su sustituto, la Secretaria de Descentralización, no tiene capacidad de incidir en la distribución del poder: decisiones, presupuesto y capacidades humanas. Por otro lado, el proceso electoral no ha representado la emergencia de liderazgos que contribuyan a la equidad territorial y social, si bien no tenemos territorios con aspiraciones separatistas, sin embargo, sus grados de desarrollo expresan decrecimiento y
2 Se analiza el proceso de descentralización en función a sus dimensiones estratégicas empleado por la Secretaria de Descentralización-PCM.
Si bien estos indicadores nos brindan información de la eficiencia de política económica implementada, se requiere otro grupo de indicadores para identificar el impacto de la política de descentralización y para ello revisamos el protagonismo de Lima en los indicadores socio económicos (Cuadro 3).
Tal como se puede observar Lima sigue concentrando un protagonismo importante en los principales indicadores económicos, de allí que la revisión de la política descentralizadora tiene que contemplarse en las diferentes dimensiones que se la ha gestionado2.
Debilidades del proceso de descentralización - Descentralización Política-Social
Un primer elemento a evaluar es la eficiencia del esquema de representatividad adoptado por el modelo de descentralización, es decir, con la elección de los ahora gobernadores regionales y los alcaldes se gestiona el estado descentralizadamente puesto que estos tienen autonomía política, económica y administrativa.
Para efectivizar la distribución del poder, inherente a la descentralización, se creó el Consejo Nacional de Descentralización (CND) con rango ministerial para agilizar la transferencia de funciones y competencias del nivel central hacia los gobiernos regionales y locales.
En esta dimensión se concentra la responsabilidad del estancamiento de este proceso. Por un lado, el CND ha sido desactivado y su sustituto, la Secretaria de Descentralización, no tiene capacidad de incidir en la distribución del poder: decisiones, presupuesto y capacidades humanas. Por otro lado, el proceso electoral no ha representado la emergencia de liderazgos que contribuyan a la equidad territorial y social, si bien no tenemos territorios con aspiraciones separatistas, sin embargo, sus grados de desarrollo expresan decrecimiento y
2 Se analiza el proceso de descentralización en función a sus dimensiones estratégicas empleado por la Secretaria de Descentralización-PCM.
en algunos casos recesión en lo económico y en lo social agudización de un
conjunto de indicadores sociales como es el caso de Cajamarca.
El Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) sigue mostrando la falta de voluntad política por una adecuada gestión en la distribución del poder a pesar de los esfuerzos de la Secretaria de Descentralización, de igual manera los CCR y CCL y devienen en espacios impuestos que mezclan participación ciudadana con articulación intergubernamental y finalmente se deslegitiman.
- Descentralización Económica
La equidad territorial expresada en una mayor participación de varios departamentos en el crecimiento económico responde al modelo económico antes que a la gestión del desarrollo regional. Los factores externos son determinantes en un 55% en la variabilidad en el crecimiento económico y la diferencia son factores internos3 y uno de los principales factores que explica el proceso de desaceleración económica son los conflictos socio ambientales que suscitan las mega inversiones y que no encuentran en los gobiernos regionales el acompañamiento respectivo, por ende, el desarrollo del mercado interno no es significativo tal como se advierte en las cifras del protagonismo económico de Lima.
- Descentralización Administrativa
El fundamento de un modelo exitoso de descentralización se basa en la identificación real de las capacidades gubernamentales para brindar los bienes y servicios que requiere una población, de esta manera, se opta por un modelo organizacional que combina el sistema de representatividad, las capacidades de gestión de sus autoridades, así como los problemas advertidos en la gestión de los procesos de descentralización como la captura de las élites locales, corrupción y déficit en la calificación de los servidores públicos.
Aspectos obviados e incluso el modelo organizacional adoptado implica la yuxtaposición de la estructura de los gobiernos regionales, los antiguos CTAR y las Direcciones Regionales Sectoriales, con lo cual este modelo no respondía a lo que se necesitaba. A ello se suma la limitada delimitación de funciones,
El Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) sigue mostrando la falta de voluntad política por una adecuada gestión en la distribución del poder a pesar de los esfuerzos de la Secretaria de Descentralización, de igual manera los CCR y CCL y devienen en espacios impuestos que mezclan participación ciudadana con articulación intergubernamental y finalmente se deslegitiman.
- Descentralización Económica
La equidad territorial expresada en una mayor participación de varios departamentos en el crecimiento económico responde al modelo económico antes que a la gestión del desarrollo regional. Los factores externos son determinantes en un 55% en la variabilidad en el crecimiento económico y la diferencia son factores internos3 y uno de los principales factores que explica el proceso de desaceleración económica son los conflictos socio ambientales que suscitan las mega inversiones y que no encuentran en los gobiernos regionales el acompañamiento respectivo, por ende, el desarrollo del mercado interno no es significativo tal como se advierte en las cifras del protagonismo económico de Lima.
- Descentralización Administrativa
El fundamento de un modelo exitoso de descentralización se basa en la identificación real de las capacidades gubernamentales para brindar los bienes y servicios que requiere una población, de esta manera, se opta por un modelo organizacional que combina el sistema de representatividad, las capacidades de gestión de sus autoridades, así como los problemas advertidos en la gestión de los procesos de descentralización como la captura de las élites locales, corrupción y déficit en la calificación de los servidores públicos.
Aspectos obviados e incluso el modelo organizacional adoptado implica la yuxtaposición de la estructura de los gobiernos regionales, los antiguos CTAR y las Direcciones Regionales Sectoriales, con lo cual este modelo no respondía a lo que se necesitaba. A ello se suma la limitada delimitación de funciones,
3 Presentación MMM revisado. Ministro de Economía y Finanzas. 04-09-2015
deficiente coordinación intersectorial, falta de liderazgo y rectoría de parte del
gobierno nacional y debilidad de los órganos de control, entre otros.
Estos factores han determinado un proceso de recentralización y que es producto de la falta de conducción política, débil coordinación intergubernamental, limitada capacidad de gasto regional y local, sistemas administrativos compartimentalizados, limitado desarrollo de capacidades para gestión pública y una corrupción galopante donde de veinticinco ex presidentes regionales, veintidos vienen siendo investigados en el Ministerio Público, afrontando un total de ciento sesenta y ocho procesos judiciales por delitos como peculado, colusión, negociación incompatible y malversación de fondos. Cuatro autoridades regionales se encuentran con prisión preventiva. Esto ha determinado nuevas reglas electorales –no reelección inmediata- que lejos de fortalecer a los partidos políticos no hacen sino incentivar el caudillismo y tampoco contribuyen al desarrollo de una cultura política.
- Descentralización fiscal
Usualmente se concentra la crítica al proceso de descentralización en la disponibilidad de recursos fiscales a los que han accedido los gobiernos regionales y locales y como estos no han contribuido a alcanzar los objetivos de equidad social y territorial. Sin embargo, es importante precisar que el financiamiento regional es resultado de la estructura política y administrativa de un Estado descentralizado.
El modelo de descentralización fiscal garantizó la sostenibilidad fiscal pero generó dependencia de las transferencias al no otorgar potestad impositiva a los gobiernos regionales y un limitado endeudamiento para prevenir salvatajes financieros, asimismo, los gobiernos locales mantienen mayor autonomía fiscal a diferencia de los gobiernos regionales por contar con potestad impositiva pero con bases impositivas pequeñas.
El balance del esquema fiscal es el de haber acentuado el desbalance vertical y horizontal a pesar que los gobiernos regionales y locales han mantenido una mayor participación en el gasto público sobretodo en el gasto de capital. Siendo los puntos críticos los siguientes:
Estos factores han determinado un proceso de recentralización y que es producto de la falta de conducción política, débil coordinación intergubernamental, limitada capacidad de gasto regional y local, sistemas administrativos compartimentalizados, limitado desarrollo de capacidades para gestión pública y una corrupción galopante donde de veinticinco ex presidentes regionales, veintidos vienen siendo investigados en el Ministerio Público, afrontando un total de ciento sesenta y ocho procesos judiciales por delitos como peculado, colusión, negociación incompatible y malversación de fondos. Cuatro autoridades regionales se encuentran con prisión preventiva. Esto ha determinado nuevas reglas electorales –no reelección inmediata- que lejos de fortalecer a los partidos políticos no hacen sino incentivar el caudillismo y tampoco contribuyen al desarrollo de una cultura política.
- Descentralización fiscal
Usualmente se concentra la crítica al proceso de descentralización en la disponibilidad de recursos fiscales a los que han accedido los gobiernos regionales y locales y como estos no han contribuido a alcanzar los objetivos de equidad social y territorial. Sin embargo, es importante precisar que el financiamiento regional es resultado de la estructura política y administrativa de un Estado descentralizado.
El modelo de descentralización fiscal garantizó la sostenibilidad fiscal pero generó dependencia de las transferencias al no otorgar potestad impositiva a los gobiernos regionales y un limitado endeudamiento para prevenir salvatajes financieros, asimismo, los gobiernos locales mantienen mayor autonomía fiscal a diferencia de los gobiernos regionales por contar con potestad impositiva pero con bases impositivas pequeñas.
El balance del esquema fiscal es el de haber acentuado el desbalance vertical y horizontal a pesar que los gobiernos regionales y locales han mantenido una mayor participación en el gasto público sobretodo en el gasto de capital. Siendo los puntos críticos los siguientes:
-
- Los sistemas de compensación por ingresos provenientes de
explotación de recursos naturales (canon, regalías) vienen generando
conflictos entre distintas circunscripciones al no beneficiarse en la
distribución de estos.
-
- La discrecionalidad en la asignación de los recursos prevalece y se
imponen los intereses de las autoridades electas antes que las
colectivas e incluso el riesgo de captura de élites locales y corrupción se
mantiene.
-
- Ineficiencia en la gestión del gasto por gobiernos regionales y
municipales así como en los mecanismos de control.
-
- Reducida participación ciudadana que no ejerce el escrutinio
correspondiente.
Conclusiones
Queda claro que el sistema de representatividad es determinante en permitir que los territorios compitan y los cambios deben ceñirse a este ámbito, asimismo, los ajustes a la dimensión administrativa y económica deben incorporar mecanismos de empoderamiento de los diferentes actores sociales pero sin desconocer el valor del sentimiento regional y local, así como el papel de los vínculos locales y comunitarios4, para de esta manera modificar la estructura económica de un país dependiente de la estrecha correlación de las exportaciones y la inversión privada. En esta perspectiva el financiamiento de una nueva estrategia gubernamental en un nuevo ciclo económico debe caracterizarse por incentivos antes que fomentar rentismos políticos y económicos y contribuir a una efectiva gobernabilidad y fortalecimiento de la democracia.
Este balance debe permitir generar elementos de juicio para demandar a los futuros candidatos propuestas5 que combinen las diferentes dimensiones de la descentralización en un marco democrático y con niveles de gobierno capaces de brindar los servicios requeridos por la ciudadanía y con adecuadas prácticas de transparencia, de esta manera, la promoción de las inversiones
4 Webb, Richard. Valores. El Comercio. 05-10-2015
5 Carlos Samanamud va en esa orientación “Transferencias fiscales en el Perú: Análisis de la heterogeneidad vertical y horizontal desde una perspectiva de equidad”. Universidad de Lima. Período 2014-2015.
representarán efectivos mecanismos de equidad y oportunidades a la
ciudadanía y de legitimación del Estado.
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Cuadro N° 1
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Función del Estado en la
economía
|
Aporte
|
Capacidades
|
|
Función de estabilización
|
Sustancial
|
Políticas Fiscales
|
|
- Desarrollo capacidades
|
||
|
- recaudación Sunat
|
||
|
- limitación déficit fiscales y endeudamiento-normas
|
||
|
- creación SNIP, SEACE_OSCE, Ley transparencia fiscal
|
||
|
Políticas Monetarias
|
||
|
- Autonomía BCRP
|
||
|
- Control inflación, variación tipo de cambio, impulsar
crecimiento economía (encajes)
|
||
|
Función de regulación
|
Importante
|
- Creación de organismos reguladores
|
|
- Desarrollo capacidades en gestión de políticas regulatorias
|
||
|
Función de asignación
|
Sustancial
|
- Rol subsidiario del Estado limita intervención del Estado en
actividades productivas y prestación de servicios
considerados necesarios
|
|
Función de distribución
|
Potencial
|
Políticas redistributivas
|
|
- Política inclusiva: asistencial y desarrollo de capacidades
|
||
|
- Políitica de competitividad: diversificación productiva
|
||
|
Elaboración: Fernando Silva Abanto
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Cuadro N° 2
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|
PERÚ: Evolución del PBI y pobreza
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|
(Porcentajes)
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|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
2013
|
2014
|
|
|
PBI
|
0.6
|
5.5
|
4.2
|
5
|
6.3
|
7.5
|
8.5
|
9.1
|
1
|
8.5
|
6.5
|
6
|
5.8
|
2.4
|
|
Pobreza
|
53.3
|
53.8
|
52.2
|
51.6
|
48
|
49.1
|
42.4
|
37.3
|
33.5
|
30.8
|
27.8
|
25.8
|
23.9
|
22.7
|
|
Fuente: INEI
|
||||||||||||||
|
Cuadro N° 3
|
||
|
Participación de Lima en indicadores económicos
|
||
|
%
|
Año
|
|
|
PBI
|
48.10
|
2013
|
|
Exportaciones
|
34.57
|
2013
|
|
Recaudación tributario (1)
|
87.48
|
2014
|
|
Crédito
|
71.16
|
2014
|
|
Depósitos
|
80.40
|
2014
|
|
Cotizantes SPP
|
48.70
|
2014
|
|
Indice de competitividad
|
0.78
|
2011/2012
|
|
Fuente: INEI, BCRP, SBS, Sunat, CNC
|
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|
(1) Ingresos tributarios recaudados por la SUNAT-Tributos internos
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||
|
Elaboración : Fernando Silva Abanto
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